رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری شماره ۱۳۴۹، ۱۳۴۸، ۱۳۴۷
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۵/۱۲/۱۷ شماره دادنامه: ۱۳۴۹، ۱۳۴۸، ۱۳۴۷
کلاسه پرونده: ۹۴/۱۰۵۵، ۹۴/۳۸۰، ۹۴/۳۵۹
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: ۱- رییس دیوان عدالت اداری ۲- آقای سعید کنعانی ۳- سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۴ و ۵ دستورالعمل شماره ۱۷ روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی (تعاون، کار و رفاه اجتماعی)
گردشکار: معاون قضایی و ریسس هیات تطبیق مطبوعات و تشخیص مغایرت موضوع ماده ۸۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری طی گزارش شماره ۱۹۵۷۶/۲۳۰ – ۱۳۹۳/۱۱/۲۱ به دیوان عدالت اداری اعلام میکند که:
«رییس محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیات
احتراما به استحضار میرساند در راستای اجرای ماده ۸۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، دستورالعمل شماره (۱۷) اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی صادره به تاریخ ۱۳۹۰/۰۳/۱۶ در خصوص مقررات حاکم بر ترک کار در روابط کارگری توسط هیات تطبیق مصوبات و تشخیص مغایرت موضوع ماده ۸۶ مورد بررسی قرار گرفت که گزارش اعلام مغایرت آن با قانون کار ذیلا جهت دستور مقتضی تقدیم میگردد.
توضیح اینکه در دستورالعمل شماره (۱۷) در خصوص مقررات حاکم بر ترک کار در روابط کارگری، اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار، ضمن تعرف «ترک کار» در بند (۱) دستورالعمل به عنوان «فسخ يکجانبه قرارداد کار از طرف کارگر بدون مجوز قانونی» البته با اين توضيح که «برای محقق شدن ترک کار کارگر میبايست قصد و نيت انجام چنين عمل حقوقی را داشته باشد، بنابراين در صورتی که قصد و نيت فسخ قرارداد وجود نداشته باشد عمل انجام شده (عدم حضور در کارگاه) ترک کار محسوب نمیشود.» مبادرت به وضع مقرراتی در خصوص نحوه پرداخت حق سنوات در صورت ترک کار توسط کارگران کرده است:
«۴- با توجه به اینکه قانونگذر برای ترک کار مزایای پایان کار در نظر گرفته است، چنانچه کارگر دارای قرارداد دائم باشد (غیرموقت) و مبادرت به ترک کار نماید، مزایای پایان کار (فقط حق سنوات) به وی تعلق نخواهد گرفت.
۵- چنانچه کارگر دارای قرارداد کار مدت موقت باشد و مبادرت به ترک کار نماید، در صورتیکه مزایای پایان کار قراردادهای سابق را در هنگام اتمام هر قرارداد دریافت نموده باشد، یا آن مزایا به حساب او منظور شده باشد، صرفا مزایای پایان کار آخرین قرارداد به وی تعلق نمیگیرد. لیکن چنانچه قراردادهای قبلی با کارگر تسویه حساب نشده باشد، مستحق مزایای پایان کار کل مدت کارکرد خود نخواهد بود.»
در خصوص دستورالعمل فوق چند نکته از سوی اعضای هیات قابل ایراد قانون قلمداد شده است که ذیلا به آنها اشاره میشود:
الف – نظر به اینکه در ماده ۲۱ قانون کار با اصلاحاتی که به موجب ماده ۸ قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایهگذاری صنعتی در آن اعمال شده است، در بیان مصادیق خاتمه قرارداد کار، جدای از استعفای کارگر، به «فسخ قرارداد به نحوی که در متن قرارداد پیشبینی گردیده است»، اشاره شده است، لذا شناسایی «ترک کار» به عنوان یکی از مصادیق خاتمه قرارداد کار بدون پیشبینی چنین امری در متن قرارداد مغایر مواد مذکور و خارج از حدود اختیارات مرجع صادرکننده دستورالعمل به نظر میرسد.
ب – طبق ماده ۲۷ قانون کار، ترک کار و به عبارتیف کم کاری یا سهل انگاری در انجام وظایف محوله و تعطیل خدمت در خلال ساعات موظف کاری توسط کارگر، از مصادیق تخلف انضباطی کارگر میتواند قلمداد شود که در این صورت، کارفرما باید با پرداخت مطالبات و حقوق معوقه و حق سنوات مذکور در ماده ۲۷، پس از اخذ نظر مثبت مراجع مذکور در این ماده، قرارداد خود را فسخ نماید، لذا شناسایی ترک کار توسط کارگر به عنوان یکی از مصادیق خاتمه قرارداد کار به طور مستقل و وضع حق سنوات به طور خاص در چنین حالتی طبق بندهای ۴ و ۵ دستورالعمل مغایر حکم مذکور در ماده ۲۷ قانون کار به نظر میرسد.»
رییس دیوان عدالت اداری با پذیرش استدلال مذکور، در اجرای ماده ۸۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به موضوع را به هیات عمومی ارجاع میکند.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب نامه شماره ۱۰۳۶۹۷-۱۳۹۴/۰۶/۰۳ تصویر لایحه شماره ۱۰۱۶۷۸-۱۳۹۴/۰۶/۰۱ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را ارسال کرده که متن آن به قرار زیر است:
«۱- در خصوص بند الف ایرادات وارده: اگر چه ظاهر ماده (۲۱) قانون کار در نگاه اول این تصور را به وجود میآورد که راههای پایان رابطه کار به موارد ذکر شده در این ماده منحصر است لیکن با مراجعه به مواد دیگر قانون کار روشن میشود که در موارد پایان کار به آنچه در این ماده آمده، منحصر نبوده و به برخی از موارد بسیار مهم در این ماده اشارهای نشده است. این مساله امری است که به تایید اساتید مسلم حقوق کار کشور نیز رسیده است، از جمله جناب آقای دکتر عراقی که در کتاب خود به صراحت به این مساله اشاره مینمایند. از موارد موید این نظر (یعنی تمثیلی بودن ماده ۲۱ قانون کار) موارد ذیل است:
الف – ماده ۲۷ قانون کار: در این ماده به اخراج کارگر توسط کارفرما در نتیجه قصور و بی انضباطی اشاره شده است. اخراج که همان فسخ یکجانبه قرارداد کار از سوی کارفرما با رعایت شرایط شکلی و ماهوی مقرر در ماده ۲۷ قانون کار است نیز موجب پایان یافتن قرارداد کار میگردد لیکن در ماده ۲۱ از آن یاد نشده است. آیا به این اعتبار اخراج کارگر را نیز نباید از موارد خاتمه قرارداد کار دانست؟
ب – ماده ۱۷ و ۱۸ قانون کار: به موجب مفهوم مخالف این مواد، قرارداد کار کارگری که توقیف و در نهایت محکوم میگردد منفسخ میشود. امری که موردتایید آن دیوان نیز قرار گرفته و رای وحدت رویه شماره ۱۵۵-۱۳۸۰/۰۵/۱۴ به صراحت بر آن دلالت دارد. آیا انفساخ قرارداد کار صرفا به این علت که در ماده ۲۱ قانون کار از آن یاد نشده نیز از موارد خاتمه قرارداد کار نیست؟ اگر چنین است، ماهیت این عمل حقوقی را چه چیز باید دانست؟
شایان ذکر است اگرچه تفسير تحتاللفظی يکی از انواع تفسير قانون و راهی برای دريافتن مقصود مقنن است ليکن به اتفاق علمای حقوق تفسیر منطقی بر سایر انواع تفسیر برتری دارد. مسلما اذعان دارند انحصاری دانستن ماده ۲۱ قانون کار چیزی جر تفسیری تحتاللفظی از این ماده و مجموعه مقررات قانون کار نیست
ج – صرفنظر از موارد فوق، از نظر حقوقی، گاه در عمل اتفاقی روی میدهد که اتخاذ هرگونه تصمیم در خصوص آن توسط اعضای مراجع حل اختلاف کار و یا هر دادرسی نیازمند شناسایی ماهیت حقوق آن عمل استو به عنوان مثال در موضوع مانحنفیه، اگر کارگر در عمل اقدام به قطع رابطه کار موجود نماید و قرارداد کار دیگری را با کارفرمای ثالثی انعقاد نموده و برای او کار کند عمل انجام شده توسط کارگر را (که با قصد خاتمه دادن به قرارداد کار واقع شده) باید چه بدانیم؟ به عبارت دیگر ماهیت حقوقی عمل واقع شده چه خواهد بود؟
۲- در خصوص بند ب ایرادات وارده: به نظر میرسد در این بند نوعی اشتباه در دریافت مقصود دستورالعمل شماره ۱۷ روابط کار و خلط بین مفاهیم ترک کار و غیبت و قصور در انجام کار دیده میشود. مسلما غیبت، کم کاری و سهل انگاری در انجام وظایف با ترک کار یکی نیست، نه از نظر ماهیت و نه از نظر آثار.
ترک کار همانگونه که در دستورالعمل به صراحت آمده است فسخ یکجانبه قرارداد کار بدون رعایت ضوابط قانونی از سوی کارگر است. این عمل حقوقی یکجانبه باید با قصد (اراده) و رضا همراه باشد تا بتوان حکم به تحقق آن و ایجاد آثارش داد، یعنی کارگر بخواهد که قرارداد را خاتمه دهد و با توجه به اینکه اصل عدم، دلالت بر عدم وجود چنین خواستهای در کارگر دارد این کارفرماست که باید با توسل به ادله اثبات دعوا تحقق کار از سوی کارگر را اثبات نماید از سوی دیگر در کم کاری، سهلانگاری و در شدیدترین حالت آن یعنی غیبت اگر چه کارگر از حضور در محل کار خودداری میکند لیکن هرگز قصد برهم زدن رابطه کاری موجود را ندارد و لذا به تصریح دستورالعمل نمیتواند موجب قطع رابطه کاری شود بلکه صرفا به کارفرما حق اخراج کارگر را برابر تشریفات مقرر در ماده ۲۷ قانون کار میدهد.
بنابراین اذعان دارند که ترک کار با غیبت که میتواند از انواع تقصیر موضوع ماده ۲۷ قانون کارتلقی شود از نظر ماهیتی تفاوت دارد.
۳- در خصوص بند ج ایرادات وارده مبنی بر درخواست ابطال بند (۵) «دستورالعمل شماره ۱۷ روابط کار صادره به شماره ۲۱۵۳۸-۱۳۹۰/۰۳/۱۶» دفاعیه این اداره کل به شرح ذیل میباشد:
الف – به موجب تبصره ۴ الحاقی قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایهگذاری صنعتی به ماده ۷ قانون کار مصوب ۱۳۸۷/۰۸/۲۵ مجمع تشخیص مصلحت نظام و تجدید آن در تبصره ۴ ماده ۴۱ «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب ۱۳۹۴/۰۲/۰۱ مجلس شورای اسلامی کارفرمایان موظفند به کارگران با قرارداد مدت موقت به نسبت مدت کارکرد، مزایای قانونی پایان کار را به ماخذ هر سال یک ماه آخرین مزد پرداخت نمایند.
ب – به موجب بند (د) ماده ۲۱ قانون کار، قرارداد کار در صورت انقضا مدت قرارداد صرفا در صورتی خاتمه مییابد که قرارداد به صورت صریح یا ضمنی تجدید نشده باشد، پس با تجدید قرارداد مدت موقت، قرارداد قبلی خاتمه نمییابد بلکه به حیات خود تا پایان مدت تعیین شده جدید ادامه میدهد. لذا تا قبل از پایان مدت تعیین شده جدید حق مطالبه مزایای پایان کار برای کارگر ثابت نمیشود (حقی از اساس ایجاد نمیشود).
ج – به کارگری که اقدام به ترک کار میکند مزایای پایان کار تعلق نمییابد که این امر در سایر بندهای این دستورالعمل ذکر شده (و البته مورد شکایت قرار نگرفته است) و با توجه به اینکه خارج از موضوع شکایت سازمان بازرسی کل کشور است صرفا مزید استحضار آن عالی جنابان به مهمترین دلایل این امر پس از اتمام دفاعیات و در پایان این لایحه اشاراه میشود.
د – از جمع مقدمات فوق این نتیجه استنباط میشود: با توجه به اینکه حق مطالبه مزایای پایان کار، صرفا در صورت پایان کار برای کارگر ایجاد میشود و با عنایت به اینکه به کارگری که ترک کار میکند مزایای پایان کار تعلق نمیگیرد و از سوی دیگر نظر به اینکه قرارداد مدت موقتی که تجدید میشود تا سررسید جدید خاتمه نمییابد، لذا چنانچه کارگری دارای قرارداد موقتی که قراردادها قبلی او تمدید شده است ترک کار کند از مزایای پایان کار محروم میشود.
شایان ذکر است بر مبنای همین امر است که کارگر دارای قرارداد مدت موقت در هنگام تسویه حساب نهایی با کارفرما مستحق دریافت مزایای پایان کار برای تمامی سالهای کارکرد خود (کل سابقه) بر مبنای آخرین حقوق دریافتی خواهد بود. با توجه به این امر و نیز نظر به قاعده فقهی – حقوقی «من له الغنم فعلیه الغرم» چنین کارگری در صورت اثبات ترک کار و عدم دریافت مزایای پایان کار در قراردادهای سابق مستحق دریافت مزایای پایان کار کل مدت کارکرد خود نخواهد بود و هرگونه حکمی جز این مصداق مثل معروف یک بام و دو هوا محسوب خواهد شد.
متذکر میگردد صدور حکمی غیر از این به این نتیجه متنج خواهد شد که کارگران دارای قرارداد کار مدت موقت که قراردادشان برای چند دوره تمدید شده است در پایان قرارداد آخر، مستحق دریافت سنواتی معادل مزد کارگر در هر قرارداد (که کمتر از آخرین مزدش است) خواهند بود. با توجه به اینکه ترک کار و محرومیت از مزایای پایان کار در مورد تعداد بسیار کمی از کارگران واقع میشود در حالی که تعداد کارگران دارای قرارداد موقتی که قراردادهای آنان مرتبا تمدید میشود و کارگر در پایان آخرین قرارداد سنوات خود را بر مبنای آخرین حقوق دریافت میکند به مراتب بیشتر است لذا لزوم تامین منفعت اکثر بر اقل نیز پذیرش این قاعده را موجه مینماید. روح حمایتی قانون کار نیز موید دیگری بر این تفسیر است.
در پايان و جهت مزيد استحضار متذکر میگردد محروم شدن از مزايای پايان کار کارگری که برخلاف تعهدات قانونی خود و ضوابط تعيين شده قانونی و بر خلاف آيه شريفه اوفوا بالعقود و حديث نبوی المومنون عند شروطهم اقدام به نقض قرارداد مینمايد و قبل از اتمام مدت، به تعهدات خود پشت پا زده و به صورت يکجانبه و خودسرانه و بر خلاف اصل لزوم قرارداد ترک کار میکند، امری کاملا منطقی و موجه است. الزام کارفرما به پرداخت مزايای پايان کار به دليل تعارض با اصل عدم، نيازمند دليل و مستند قانونی است و از آنجا که در قانون کار و مقررات مربوط پرداخت مزايای پايان خدمت به کارگری که اقدام به ترک کار يعنی فسخ يکجانبه قرارداد کار بدون رعايت تشريفات قانونی مینمايد، پيشبينی نشده است. بنابراين الزام کارفرما به پرداخت مزايای مذکور به چنين کارگری خلاف قانون میباشد.
موکدا تاکيد مینمايد الزام کارفرما به پرداخت مزايای پايان کار به کارگری که ترک کار کرده است با عدالت سازگار نيست و تشويق خاطيان و عهد شکنان به نقض تعهدات قانونی آنهاست. در خاتمه درخواست دارم در صورت صلاحديد نماينده اين اداره کل برای ادای توضيحات در محضر قضات محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری حاضر شود.»
ب) آقای سعيد کنعانی به موجب دادخواستی ابطال بندهای ۵ و ۴ دستورالعمل شماره (۱۷) روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«با عرض سلام محضر رياست عاليقدر دیوان عدالت اداری
سنوات پايان کار مزايايی است که بابت سالهای سپری شده از زندگی کارگر در کارگاه بوده و بايد به عنوان سرمايهای هنگام قطع همکاری در اختيار کارگر قرار گيرد و حق سنوات مربوط به حقوقی است که در نتيجه از زحمات سالهای قبلی کارکرد ايجاد شده است و با ترک کار تضييع نمیشود چرا که بابت جبران سالهايی است که کارگران نيروی جوانی و تجربه کاری خود را در توسعه کارگاه صرف کردهاند.
حق سنوات خدمت در پايان کار برای جبران بخشی از استهلاک جسمی و روحی کارگر پرداخت میشود زيرا کارگر در طول مدت کار در کارگاه، از نيروی کار، جوانی و تخصص خود در جهت سودآوری و افزايش سرمايه کارفرما هزينه کرده است و اين مزايا بايد در زمان قطع رابطه کاری پرداخت شود تا به پشتوانه آن کارگران بتوانند از عهده مخارج سالمندی برآيند.
با اين اوصاف، طرف شکايت به موجب دستورالعمل معترضعنه، کارگران را از حق سنوات به لحاظ ترک کار محروم مینمايد و تلقی خلاف قانون به عدم تعلق حق سنوات در ترک کار فاقد محمل قانونی و اين استدلال برخلاف قانون کار است. حق سنوات در نتيجه اشتغال به کار در سنوات گذشته ايجاد و در ذمه کارفرما مستقر میشود ولی با ترک کار صرفا رابطه قراردادی در زمان حال و آينده قطع میشود و ارتباطی با ايام اشتغال سالهای قبل ندارد و طبق ماده ۲۴ قانون کار حق سنوات در هر حال به کارگر تعلق میگيرد.
طبق قاعده حقوقی در موارد مشکوک فيها رعايت اصل لازمالاتباع بوده و اعمال استثناء فقط در امر مقطوع به است و با توجه به اينکه قانونگذار اصل را بر پرداخت حق سنوات دانسته و موارد مستثنی را ذکر نکرده است، وزارت کار ملزم است اصل را جاری نموده و نمیتواند مصاديقی از پرداخت نشدن حق سنوات را انشاء نمايد زيرا اعمال استثنا محتاج به نص قانون است که چنين نصی در بين نبوده و تطبيق و تفسير موضوع با حکم مقنن نيز از عهده وزارت کار خارج است.
اصولا به فرض ترک کار از ناحيه کارگر دليل قانونی که سالب حق سنوات کارگر باشد در هيچ يک از مقررات قانون کار ملاحظه نمیشود. لذا حق سنوات حق مکتسب و قانونی کارگر است و ترک کار موجب تضييع حق مکتسب ناشی از اشتغال در ايام گذشته نمیشود که رويه شعب ديوان عدالت اداری نيز به همين منوال میباشد و آرای قطعی ذيل نيز ترک کار کارگر را نافی حق سنوات ندانستهاند:
الف – شعبه ۱۸ ديوان عدالت اداری دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۱۸۰۲۹۱۵ به طرفيت اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی شرق تهران، دادنامه شماره ۹۲۰۹۹۷۰۹۰۱۸۰۰۰۱۶ ـ ۱۳۹۲/۱/۱۴ به طرفيت اداره کار تعاون و امور اجتماعی شهرستان گرگان
ب – شعبه ۱۹ ديوان عدالت اداری دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۱۹۰۵۸۵۲ ـ ۱۳۹۱/۱۲/۶
ج – شعبه ۲۰ ديوان عدالت اداری دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۲۰۰۲۵۱۵»
در پاسخ به شکايت مذکور، مديرکل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب نامه شماره ۳۵۲۴۲۷ ـ ۱۳۹۴/۱۲/۱۲ تصوير لايحه جوابيه شماره ۲۴۰۳۴۵ ـ ۱۳۹۳/۱۲/۱۰ مديرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را ارسال کرده که متن آن به قرار زير است:
« اولا – درحال حاضر شکايت ديگری در همين خصوص طی پرونده ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۰۱۶۸ ـ ۱۳۹۴/۴/۷ (با شکايت سازمان بازرسی کل کشور) در ديوان عدالت اداری مطرح میباشد.
ثانيا – از نظر ماهوی موارد ذيل قابل ذکر است:
۱ـ در خصوص درخواست ابطال بند (۴) «دستورالعمل شماره ۱۷ روابط کار صادره به شماره ۲۱۵۳۸ ـ ۱۳۹۰/۳/۱۶» دفاعيه اين اداره کل به شرح ذيل میباشد:
الف ـ تعهد اصلی کارفرما در مقابل کارگر پرداخت مزد در برابر کاری است که کارگر انجام میدهد و پرداخت هرگونه مبلغ مازاد از قبيل کمک هزينه عائلهمندی، کمک هزينه مسکن، مزايای پايان کار و پراخت مزد بابت روزهايی که کارگر به دلايل مختلف از جمله مرخصی استحقاقی کاری انجام نمیدهد نيازمند دليل و مستند قانونی است. الزام کارفرما به پرداخت هرگونه وجهی به کارگر نيازمند دليل و مستند قانونی است. در بحث ترک کار، در قانون کار و ساير مقررات مرتبط، دليل و مستندی مبنی بر پرداخت مزايای پايان کار به کارگری که ترک کار نموده است ديده نمیشود و لذا الزام کارفرما در اين خصوص فاقد وجاهت قانونی است.
ب – محروم شدن از مزايای پايان کار کارگری که بر خلاف تعهدات قانونی خود و ضوابط تعيين شده قانونی و بر خلاف آيه شريفه اوفوا بالعقود و حديث نبوی المومنون عند شروطهم اقدام به نقض قرارداد مینمايد و قبل از اتمام مدت، به تعهدات خود پشت پا زده و به صورت يکجانبه و خودسرانه و بر خلاف اصل الزام قراردادها ترک کار میکند، امری کاملا منطقی و موجه است.
ج – نامبرده در شکواييه خود مزايای پايان کار را حق مکتسبه کارگران دانسته است در حالی که به نظر میرسد چنين استدلالی ناشی از برداشت نادرست از مفهوم حق مکتسبه است همان گونه که استحضار داريد حق مکتسبه حقی است که به طور قطع و حتمی برای شخص ايجاد میشود و از اين رو نمیتوان آن را از بين برد ولی با انتظارات احتمالی که اميد رسيدن به آن میرود تفاوت دارد. حق سنوات حقی است که در پايان خدمت کارگر برای وی ايجاد میشود نه قبل از آن و فقط ميزان آن بر مبنای سالهای خدمت کارگر در کارگاه تعيين میشود و در طول خدمت صرفا انتظار میرود که در پايان خدمت اين مبلغ به وی تعلق گيرد و به همين دليل مبالغی که کارفرما در طول سال به کارگر تحت عنوان مزايا پايان کار میپردازد علیالحساب محسوب میشود. بنابراين اين استدلال که حق سنوات حق مکتسبه کارگر است و به کارگری که ترک کار میکند نيز بايد تعلق يابد استدلال صحيحی نيست.
د – هم چنان که فوقا نيز ذکر گرديد با انعقاد قرارداد کار، کارگر و کارفرما تعهداتی را در قبال يکديگر بر عهده میگيرند و هيچ يک از طرفين به تنهايی نمیتوانند اين عقد لازمالوفا را برهم بزنند و از انجام تعهدات خود سرباز زنند، از سوی ديگر قانونگذار برای رعايت حال کارگر امکان استعفا را در قانون کار پيشبينی کرده است تا افراد اجبارا تن به کاری ندهند که تمايل انجامش را ندارند، ليکن برای جلوگيری از ورود خسارت احتمالی ناشی از قطع يک سويه و ناگهانی رابطه کار توسط کارگر تشريفاتی را در نظر گرفته است و تنها ضمانت اجرای اين تشريفات را عدم پرداخت مزايای پايان کار به کار متخلف بدعهد میتوان دانست و در غير اين صورت اين سوال پيش میآيد که چه دلايلی وجود داشته که تشريفات استعفاء در قانون پيشبينی شود؟
هـ – موکدا بيان مینمايم الزام کارفرما به پرداخت مزايای پايان کار به دليل تعارض با اصل عدم، نيازمند دليل و مستند قانونی است و از آنجا که در قانون کار و مقررات مربوط پرداخت مزايای پايان خدمت به کارگری که اقدام به ترک کار يعنی فسخ يکجانبه قرارداد کار بدون رعايت تشريفات قانونی مینمايد، پيشبينی نشده است، بنابراين الزام کارفرما به پرداخت مزايای مذکور به چنين کارگری خلاف قانون میباشد. الزام کارفرما به پرداخت مزايای پايان کار به کارگری که ترک کار کرده است با عدالت سازگار نيست و تشويق خاطيان و عهدشکنان بـه نقض تعهدات قانونی آنهاست.
۲- در خصوص درخواست ابطال بند (۵) «دستورالعمل شماره ۱۷ روابط کار صادره به شماره ۲۱۵۳۸ ـ ۱۳۹۰/۳/۱۶» نيز دفاعيه اين اداره کل به شرح ذيل میباشد:
الف – به موجب تبصره (۴) الحاقی قانون رفع برخی از موانع توليد و سرمايهگذاری صنعتی به ماده (۷) قانون کار مصوب ۱۳۸۷/۸/۲۵ مجمع تشخيص مصلحت نظام و تجديد آن در تبصره (۴) ماده (۴۱) «قانون رفع موانع توليد رقابتپذير و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب ۱۳۹۴/۲/۱ مجلس شورای اسلامی کارفرمايان موظفند به کارگران با قرارداد مدت موقت به نسبت مدت کارکرد، مزايای قانونی پايان کار را به ماخذ هر سال يک ماه آخرين مزد پرداخت نمايند.
ب – به موجب بند (د) ماده (۲۱) قانون کار، قرارداد کار در صورت انقضاء مدت قرارداد صرفا در صورتی خاتمه میيابد که قرارداد به صورت صريح يا ضمنی تجديد نشده باشد، پس با تجديد قرارداد مدت موقت، قرارداد قبلی خاتمه نمیيابد بلکه به حيات خود تا پايان مدت تعيين شده جديد ادامه میدهد. لذا تا قبل از پايان مدت تعيين شده جديد حق مطالبه مزايای پايان کار برای کارگر ثابت نمیشود (حقی از اساس ايجاد نمیشود).
ج – با توجه به بند (۴) دستورالعمل شماره (۱۷) به کارگری که اقدام به ترک کار میکند مزايای پايان کار تعلق نمیيابد.
د – از جمع مقدمات فوق اين نتيجه استنباط میشود، با توجه به اينکه حق مطالب مزايای پايان کار، صرفا در صورت پايان کار برای کارگر ايجاد میشود و با عنايت به اينکه به کارگری که ترک کار میکند مزايای پايان کار تعلق نمیگيرد و از سوی ديگر نظر به اينکه قرارداد مدت موقتی که تجديد میشود تا سررسيد جديد خاتمه نمیيابد، لذا چنانچه کارگر دارای قرارداد موقتی که قراردادهای قبلی او تمديد شده است ترک کار کند از مزايای پايان کار محروم میشود.
هـ – شایان ذکر است بر مبنای همين امر است که کارگر دارای قرارداد مدت موقت چنانچه در پايان هر قرارداد نسبت به دريافت مزايای پايان کار خود اقدام ننمايد (و به عبارت بهتر قراردادهای سابق را تسويه ننمايد) در هنگام تسويه حساب نهايی با کارفرما مستحق دريافت مزايای پايان کار برای تمامی سالهای کارکرد خود (کل سابقه) بر مبنای آخرين حقوق دريافتی خواهد بود. با توجه به اين امر و نيز نظر به قاعده فقهی – حقوقی «من له الغنم فعليه الغرم» چنين کارگری در صورت اثبات ترک کار و عدم دريافت مزايای پايان کار در قراردادهای سابق مستحق دريافت مزايای پايان کار کل مدت کارکرد خود نخواهد بود و هرگونه حکمی جز اين مصداق مثل معروف يک بام و دو هوا محسوب خواهد شد.
با عنايت توجه به موارد فوق، تقاضای رد شکايت شاکی را مینمايم و در صورت صلاحديد خواهشمندم ترتيبی اتخاذ فرماييد تا نماينده وزارت متبوع برای دفاع در جلسه آن هيات حضور بهم رسانند.»
شاکی پس از ملاحظه دفاعيه طرف شکايت، به موجب لايحهای که به شماره ۱۹۲ـ ۱۳۹۵/۲/۱۹ ثبت دفتر انديکاتور هياتعمومی شده اعلام کرده است که:
«احتراما، طرف شکايت دفاعيات را به محضر ديوان ارسال نموده که دفاعی در قبال ايرادات شاکی به عمل نياورده، زيرا عمده دلايل و استدلال طرف شکايت بر اين است که «اولا: چون واژه ترک کار در قانون کار نيامده، پس سنوات پايان خدمت به آن تعلق نمیگيرد و حق سنوات، صرفا دلالت و صراحت بر ماده ۲۱ قانون کار دارد و ثانيا: کارگری که ترک کار مینمايد مرتکب تخلف و قانون شکنی شده و بايد مجازات شود و عدم پرداخت سنوات نيز مجازات و محکوميت متخلف است و ثالثا: چون حق سنوات در پايان کار و در آينده پرداخت میگردد لذا حق مکتسب نمیباشد.»
موارد مذکور در لايحه ارسالی بنا به شرح ذيل، موثر در مقام نيست چرا که محتوای تمام اين موارد، بدون تکيه بر مبانی قانونی بوده و مبتنی بر استنباط و رويههای شخصی است. بنابراين وفق شرح ذيل موارد ناقض قانون ايفاد میگردد تا هیاتعمومی اتخاذ تصميم فرمايند.
اولا) تطبيق و تفسير موضوع با حکم مقنن از عهده وزارت کار خارج است و اينکه آيا سنوات پايان خدمت مقيد و محصور به موارد احصاء شده در ماده ۲۱ قانون کار است، بر عهده قانونگذار میباشد و مقام اداری حق ورود به حوزه تقنين و صلاحيتهای اختصاصی قانونگذار را ندارد. مضافا با تسری استدلال وزارت کار، اگر کارگر و کارفرما همکاری خود را با تراضی قطع نمايند (نه در قالب استعفاء) کارفرما ملزم به پرداخت سنوات نخواهد بود چرا که توافق و مصالحه از صور موارد خاتمه کار نبوده و در قانون کار هم ديده نمیشود لذا کارگر مستحق به دريافت سنوات پايان خدمت نيست که نشانگر ناصحيح بودن استدلال ياد شده باشد.
ثانيا) طبق اصل ۳۶ قانون اساسی «مجازات بايد به موجب قانون باشد» و مستفاد از رای وحدت رويه ۴۳۶ ـ ۱۳۸۶/۶/۲۵ ديوان عدالت اداری «تعيين انواع جرائم و مطلق تخلفات و ميزان مجازات هر يک از آنها از وظايف اختصاصی قانونگذار است» بنابراين مرجع احراز جرم و اعمال مجازات جداي از وزارت کار است و خارج از اختيارات آن میباشد.
از طرف ديگر با تعميم استنباط وزارت کار، اگر کارگر ترک کار نمود، مطالبات مانده مرخصی هم نبايد پرداخت شود و چه بسا چندی ديگر، در اين رابطه نيز دستورالعملی را صادر نموده و با تشديد مجازات و با استدلالی مشابه با حق سنوات کارگر را از مطالبه مرخصیهای ذخيره شده محروم نمايد.
حال سوالی مطرح است اگر کارگری، کارفرمايش را به قتل برساند و کارگاه را منفجر و به آتش بکشاند و تماما آن را نابود کند، بابت سالهایی کـه کارگر در کارگاه کار و فعاليت نموده، آيا حق سنوات تعلق میگيرد؟ آيا حسب تخلف و جرمی که انجام داده، از دريافت حق سنوات سالهای کارکرد محروم میشود؟ و آيا به دلالت ماده ۲۷ قانون کار، هر گونه قصور و تخلف کارگر موجب محروم شدن او از حق سنوات میگردد؟
ثالثا) پر واضح است که از زمان تصويب و اجرای نخستين قانون کار در سال ۱۳۳۷ تا به امروز، حق سنوات پايان کار در کنار دستمزد همواره به عنوان يکی از حقوق اکتسابی کارگر ايرانی تعريف شده است اما وزارت کار با استنباطی بی نظير و از آنجا که حق سنوات میبايد در خاتمه کار داده شود، آن را حق مکتسب ندانسته پس بر اين اساس مطالبات مرخصی ذخيره شده نيز حق مکتسب نبوده، زيرا آن هم در پايان و اتمام همکاری داده میشود و البته عيدی نيز به همين منوال است و در پايان سال بايد پرداخت شود و حق مکتسب کارگر نيست و با کمی تعمق در استدلال مذکور در میيابيم که کارگر اصلا حق مکستبی ندارد چرا که تمامی حقوق، مزد، عيدی، سنوات و مرخصی را يا آخر ماه میگيرد يا پايان سال يا در اتمام کار، لذا چون بعدا پرداخت میشود و در آينده میگيرد، پس حق مكتسب او نيست و چه استدلال جالب و جديدی النهايه با توجه به ماده ۲۴ قانون کار، قانونگذار اصل را بر پرداخت حق سنوات دانسته و موارد مستثنی را ذکر ننموده لذا وزارت کار ملزم است اصل را جاری نموده و نمیتواند مصاديقی از پرداخت نشدن حق سنوات را انشاء نمايد زيرا اعمال استثناء محتاج به نص قانون است و در موارد مشکوک فيها رعايت اصل لازمالاتباع بوده و اعمال استثناء فقط در امر مقطوع به است و تلقی خلاف قانون به عدم تعلق حق سنوات در ترک کار فاقد محمل قانونی است زيرا دليل قانونی که سالب حق سنوات کارگر باشد در هيچ يک از مقررات قانون کار ملاحظه نمیگردد و حق سنوات حق مکتسب و قانونی کارگر است.
مضافا حق سنوات در نتيجه زحمات و اشتغال در سالهای قبل ايجاد میشود و حق مکتسب است چرا که کارگر در طول مدت کار در کارگاه، از نيروی کار، جوانی و تخصص خود در جهت سودآوری و افزايش سرمايه کارفرما هزينه کرده است و اين مزايا بايد در زمان قطع رابطه کاری پرداخت شود تا به پشتوانه آن کارگران بتوانند از عهده مخارج سالمندی برآيند و با ترک کار صرفا رابطه در زمان حال و آينده قطع میشود و ارتباطی به ايام اشتغال در سالهای قبل ندارد. همچنين به فرض ترک کار از ناحيه کارگر، دليل مصرح قانونی که نافی حق مکتسب کارگر در مطالبه حق سنوات باشد، در هيچ يک از مقررات قانون کار ملاحظه نمیگردد و تفسير ماده ۲۴ قانون کار، مبنی بر عدم تعلق حق سنوات به کارگر در صورت ترک کار به استناد خاتمه قرارداد کار، ضمن اينکه سالب حق مکتسب کارگر میباشد، اصولا با روح حاکم بر قانون کار و جنبه حمايتی آن از کارگر مغاير است و حق سنوات در نتيجه اشتغال به کار در سنوات گذشته بوده برای جبران بخشی از استهلاک جسمی و روحی کارگر پرداخت میگردد.
از طرف ديگر مستند به ماده ۲۷ قانون کار، در صورت تخلف کارگر از جمله غيبت، عدم حضور، ترک کار و يا عناوين مشابه مترادف آن، کارفرما بايد حق سنوات وی راپرداخت نمايد از طرفی محروم نمودن کارگر از حقوق قانونی نياز به نص صريح قانونی دارد لذا موجبی برای تضييع حق کارگر وجود نداشته است و ترک کار موجب تضييع حقوق مکتسب ناشی از اشتغال ايام گذشته نمیشود.»
ج) سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکايت نامه شماره ۳۲۸۷۰ ـ ۱۳۹۴/۲/۱۹ اعلام کرده است که:
«رییس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراما، به پيوست تصويری از گزارش اداره کل بازرسی امور تعاون، کار و رفاه اجتماعی و مستندات مرتبط با آن راجع به مغايرت برخی از آييننامههای معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که در کميسيون تطبيق مصوبات دستگاههای اداری با قانون اين سازمان مورد بررسی و تاييد قرار گرفته است، ارسال میگردد به حکايت گزارش مزبور:
۱- وزارت مذکور به منظور نظارت بر تدوین آییننامههای انضباطی و جلوگیری از سوء استفاده احتمالی کارفرمایان از آییننامه مذکور و برخورد با کارگران وفق دستورالعمل شماره ۱۰۴۵۸۱-۱۳۸۸/۱۰/۱۵ پیرامون تعیین موارد قصور و نقض دستورالعملها و آییننامههای انظباط کار در کارگاهها (موضوع تبصره ۲ ماده ۲۷ قانون کار) مقرر داشته است: «کلیه آییننامههای کارگاهی پس از کسب نظر تشکل کارگری ذیربط به منظور انطباق با قانون کار به ادارات کل کار و امور اجتماعی استان یا اداره کل روابط کار و جبران خدمت ارسال و پس از تایید توسط ادارات کل مذکور کتبا به کارفرما اعلام میشود». در تبصره ماده ۲ آییننامه یاد شده عنوان گردیده است: «موارد قصور و نقض آییننامه انضباطی با توجه به ماهیت خلاف و میزان تکرار یا استمرار آن در آییننامه انضباطی لحاظ خواهد گردید».
تبصره ۲ ماده ۲۷ قانون کار بیان میدارد: « موراد قصور و دستورالعملها و آییننامههای انضباطی کارگاهها به موجب مقررات است که با پیشنهاد شورای عالی کار به تصویب وزیر کار و امور اجتماعی خواهد رسید».
نظر به اینکه تبصره ماده ۲ آییننامه اخیرالذکر تعیین کلیه موارد قصور را به عهده کارفرما گذاشته است مغایر با تبصره ۲ ماده ۲۷ قانون کار تشخیص میگردد چرا که طبق این تبصره موارد قصور دستورالعملها و آییننامههای انضباطی کارگاه به موجب مقرراتی است که میباید با پیشنهاد شورای عالی کار به تصویب وزیر کار و امور اجتماعی برسد.
۲- وزارت کار و امور اجتماعی (سابق) در اجرای ماده ۱۶۴ قانون کار به منظور تنظیم مقررات مربوط به انتخاب اعضای هیاتهای تشخیص اقدام به صدور «آییننامه انتخاب اعضا هیاتهای تشخیص» به شماره ۹۱۹۱۰-۱۳۸۷/۰۹/۰۲ نموده است.
تبصره ۱ ماده ۲ آییننامه مزبور بیان میدارد: «در صورت فقدان کانون هماهنگی شوراهای اسلامی کار استان یا عدم معرفی نمایندگان واجد شرایط مقرر در ماده ۷ این آییننامه در مهلتی که توسط اداره کل کار و امور اجتماعی تعیین میشود، کانون هماهنگی شوراهای اسلامی کار کشور مسئول انتخاب و معرفی نمایندگان کارگران در هیاتهای تشخیص میباشد».
تبصره ۲ این ماده عنوان میدارد: «در صورت فقدان کانون انجمنهای صنفی کارفرمایی استان یا عدم معرفی نمایندگان واجد شرایط در مهلتی که توسط اداره کل کار و امور اجتماعی تعیین میشود، کانون عالی انجمنهای صنفی کارفرمایی کشور مسئول انتخاب و معرفی نمایندگان مدیران در هیاتهای تشخیص میباشد.»
تبصره ۳ ماده مزبور مقرر میدارد: «در صورت فقدان هر یک از تشکلهای عالی کارگری و کارفرمایی یا عدم معرفی نمایندگان واجد شرایط در مهلت مقرر ماده ۳ این آییننامه، اداره کل کار و امور اجتماعی استان با کسب نظر واحد کار و امور اجتماعی محل نمایندگان کارگران یا مدیران را انتخاب مینمایند».
ماده ۱۵۸ قانون کار اشعار داشته است: «هیاتهای تشخیص مذکور در این قانون از افراد ذیل تشکیل میشود:
۱- یک نفر نماینده وزارت کار و امور اجتماعی.
۲- یک نفر نماینده کارگران به انتخاب کانون هماهنگی شوراهای اسلامی کار استان.
۳- یک نفر نماینده مدیران صنایع به انتخاب کانون انجمن صنفی کارفرمایان استان در صورت لزوم و با توجه به میزان کار هیاتها، وزارت کار و امور اجتماعی میتواند نسبت به تشکیل چند هیات تشخیص در سطح استان اقدام نماید».
بنا به مراتب فوق، تبصرهها ۱، ۲ و ۳ ماده ۲ آییننامه موصوف مغایر با بند ۲ و ۳ ماده ۱۵۸ قانون کار میباشد زیرا در این ماده از قانون یاد شده انتخاب نماینده کارگران بر عهده کانون هماهنگی شوراهای کار استان و انتخاب نماینده مدیران صنایع به انتخاب انجمنهای صنفی کارفرمایان استان محول شده است.
۳- وزارت یاد شده در اجرای ماده ۱۶۴قانون کار به منظور تنظیم مقررات مربوط به انتخاب اعضا هیاتهای حل اختلاف اقدام به صدور آییننامه «انتخاب اعضا هیاتهای حل اختلاف» به شماره ۹۱۹۱۱-۱۳۸۷/۰۹/۰۲ نموده است.
ماده ۲ این آییننامه ابراز میدارد: «مرجع انتخاب نمایندگان کارگران در هیاتهای حل اختلاف تشکل کارگری حائز اکثریت استان میباشد.»
تبصره ۲ ماده ۲ آییننامه موصوف عنوان میدارد: «در صورت فقدان تشکلهای کارگری استانی یا عدم معرفی نمایندگان واجد شرایط در مهلت مقرر، تشکل عالی کارگری حائز اکثریت، به ترتیب مندرج در تبصره ۱ مشخص و نسبت به انتخاب نمایندگان کارگران در هیاتهای حل اختلاف اقدام و آنان را به اداره کل کار و امور اجتماعی استان معذفی مینماید.»
تبصره ۳ ماده ۲ آییننامه مذکور بیان میدارد: «در صورت فقدان تشکلهای عالی کارگری مذکور در تبصره ۲ یا عدم معذفی نمایندگان واجد شریط در مهلت مقرر در ماده ۳ این آییننامه، اداره کل کار و امور اجتماعی استان با کسب نظر واحد کار و امور اجتماعی محل نمایندگان کارگران را انتخاب مینماید.»
ماده ۱۶۰ قانون کار مقرر داشته است: « هیات حل اختلاف استان از سه نفر نماینده کارگران به انتخاب کانون هماهنگی شوراهای اسلامی کار استان یا کانون انجمنهای صنفی کارگران و یا مجمع نمایندگان کارگران واحدهای منطقه و سه نفر نماینده کارفرمایان به انتخاب مدیران واحدهای منطقه و یه نفر نماینده دولت (مدیرکل کار و امور اجتماعی، فرماندار و رییس دادگستری محل و یا نمایندگان آن) برای مدت ۲ سال تشکیل میشود. در صورت لزوم و با توجه به میزان کار هیاتها، وزارت کار و امور اجتماعی میتواند نسبت به تشکیل چند هیات حل اختلاف در سطح استان اقدام نماید».
بنا به مراتب فوق، ماده ۲ آییننامه و تبصرههای ۲ و ۳ آن در انتخاب نمایندگان کارگران مغایر با ماده ۱۶۰ قانون کار میباشد که انتخاب نماینده کارگران در هیاتهای حل اختلاف را به کانون هماهنگی شوراهای اسلامی کار استان یا کانون انجمنهای صنفی کارگران و یا مجمع نمایندگان کارگران واحدهای منطقه محول نموده است.
۴- وزارت کار و امور اجتماعی طی دستورالعمل شماره ۱ صادره به شماره ۲۱۵۳۸-۱۳۹۰/۰۳/۱۶ نحوه پرداخت مزایای پایان کار (سنوات) را مصوب و برای اجرا به واحدهای تابعه ابلاغ کرده است.
بند ۵ دستورالعمل مزبور بیان میدارد: «چنانچه کارگری دارای قرارداد مدت موقت باشد و مبادرت به ترک کار نماید، در صورتیکه مزایای پایان کار قراردادهای سابق را در هنگام اتمام هر قرارداد دریافت نموده باشد، یا آن مزایا به حساب او منظور شده باشد، صرفا مزایای پایان کار آخرین قرارداد به وی تعلق نمیگیرد، لیکن چنانچه قراردادهای قبلی تسویه حساب نشده باشد، مستحق پایان کار کل مدت کارکرد نخواهد بود».
ماده ۲۴ قانون کار مقرر داشته است: «در صورت خاتمه قرارداد کار، کار معین یا مدت موقت، کارفرما مکلف است، به کارگری که مطابق قرارداد، یک سال یا بیشتر، به کار اشتغال داشته است برای هر سال سابقه، اعم از متوالی یا متناوب براساس آخرین حقوق مبلغی معادل یک ماه حقوق به عنوان مزایای پایان کار به وی پرداخت نماید».
تبصره ۴ الحاقی به ماده ۷ قانون کار بیان داشته است: «کارفرمایان موظفند به کارگران با قرارداد موقت به نسبت مدت کارکرد مزایای قانونی پایان کار به ماخذ هر سال یک ماه آخرین مزد پرداخت نمایند.»
با عنایت به اینکه مزایای پایان کار یک حق مکتسبه است که طی زمان و به تدریج ایجاد میگردد و وفق ماده ۲۴ قانون کار که نسخ نشده و دارای اعتبار میباشد، کارفرما مکلف گردیده که در صورت خاتمه قرارداد کار، کار معین یا مدت موقت، نسبت به پرداخت مزایای پایان کار اقدام نماید. عدم اقدام از سوی کارگر در وصول حقوق و مزایای پایان کار خود از کارفرما دلیل بر عدم استحقاق بر دریافت مزایای مذکور نمیباشد. زیرا، طبق قانون کار، کارفرما موظف به پرداخت مزایا در پایان قرارداد شده است. لذا عدم پرداخت مزایای مذکور از طرف کارفرما به صرف ادعای ترک کار از سوی کارفرما برای قراردادهای قبلی توجیه پذیر نبوده و براساس تبصره ۴ الحاقی به ماده ۷ قانون کار، کارفرمایان مکلف میباشند به کارگران با قرارداد موقت نسبت به مدت کارکرد (به هر دلیل که منفک میشوند) مزایای قانون پایان کار به ماخذ هر سال یک ماه آخرین مزد پراخت نمایند. لذا بند ۵ دستورالعمل شماره ۱۷ وزارت کار و امور اجتماعی مغایر با ماده ۲۴ و تبصره ۴ الحاقی به ماده ۷ قانون کار تشخیص میگردد.
بنا به مراتب خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (۲) ماده (۲) قانون تشکیل این سازمان موضوع در هیاتعمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد. موجب امتنان است که از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب نامه شماره ۹۴۱۶۹ـ۱۳۹۴/۵/۲۴ تصویر لایحه جوابیه شماره ۸۷۸۷۰ ـ ۱۳۹۴/۵/۱۴ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
«۱ـ درخصوص درخواست ابطال تبصره ماده (۲) «مقررات تعیین موارد قصور و نقض دستورالعملها و آییننامههای انضباط کار در کارگاهها موضوع تبصره (۲) ماده (۲۷) قانون کار» مصوب ۱۳۸۸/۱۰/۱۵ دفاعیه این اداره کل به شرح ذیل میباشد:
الف – با توجه به ماده (۲۷) قانون کار، هر کارگاهی میتواند دارای آییننامه انضباط کار مختص خود باشد، از سوی دیگر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب تبصره این ماده مکلف شده است مقرراتی در خصوص موارد قصور مندرج در صدر این ماده و آییننامه انضباطی کارگاهها تدوین و تصویب نماید و به عبارت دیگر کلیات تدوین آییننامه انضباط کار کارگاهها و موارد قصور مندرج در آن را مشخص نماید که این امر ابتدائا در سال ۱۳۷۰ به موجب آییننامه «مقررات تعیین موارد قصور و نقض دستورالعملها و آییننامههای انضباط کار در کارگاهها موضوع تبصره (۲) ماده (۲۷) قانون کار» انجام و در سال ۱۳۸۸ مورد بازنگری و اصلاح قرار گرفت.
ب – به موجب تبصره ماده (۲) مقررات مصوب ۱۳۸۸/۱۰/۱۵ «موارد قصور و نقض آییننامه انضباطی با توجه به ماهیت خلاف و میزان تکرار یا استمرار آن در آییننامه انضباطی لحاظ خواهد گردید.» شایان ذکر است این تبصره دقیقا همان تبصره ماده (۱) مقررات قبلی مصوب ۱۳۷۰/۲/۸ بوده و هیچ گونه تغییری نداشته است.
ج – تخلف انضباطی (انتظامی) که قصور در انجام وظایف را نیز در بر میگیرد نقض اصول و مقررات صنفی یا گروهی است که اشخاص به تبع عضویت در گروه (نظیر کارگاه) آن را پذیرفتهاند و حافظ نظم و بقای گروه و اتحادیه صنفی و حرفهای است. مسلما حفظ نظم هر گروه تابع شرایط خاص آن گروه و اقتضائات ویژه هر کارگاه میباشد و تدوین آییننامه انضباط کار واحد با جزئیات یکسان برای کلیه کارگاههای کشور بدون در نظر گرفتن شرایط و اقتضائات خاص هر کارگاه صحیح و قابل اجرا نیست.
اگرچه از قصور و تخلف انضباطی در متون حقوقی تعاریف مختلف و تقسیم بندیهای گوناگونی به عمل آمده، معهذا در بخش دولتی نیز با توجه به شرایط کار متفاوت در محیطهای کاری مختلف به ناچار قوانین و مقررات انضباطی متناسبی با هر یک از بخشهای نظام کشوری و لشکری پیشبینی شده است به عنوان مثال به منظور برقراری نظم و جلوگیری از تکرار تخلفات در محیطهای اداری، قانون رسیدگی به تخلفات اداری و در محیط نظامی، قانون مجازات جرائم نیروهای مسلح و در محیطهای دانشگاهی، قانون مقررات انتظامی هیات علمی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و تحقیقاتی کشور …
در بخش خصوصی نیز به دلیل تنوع خیلی زیاد محیطهای کارگاهی و مشاغل خاص هر کارگاه عملا احصاء موارد قصور تمامی کارگاهها امکانپذیر نیست و هر کارگاهی میباید آییننامه انضباطی و موارد قصور خاص محیط کاری خود را داشته باشند. (به عنوان مثال تخلفات کارکنان بانک با تخلفات کارگران یک کارگاه تولیدی نمیتواند به طور کامل یکسان باشد.)
لزوم وجود انعطافپذیری در روابط کارگری و کارفرمایی نیز موید لزوم وجود تبصره ماده (۲) است. در واقع با توجه به ضرورت عینی نیاز هر کارگاه به مقررات انضباطی خاص خود، در تبصره ماده (۲) مقررات مصوب ۱۳۸۸/۱۰/۱۵، تعیین موارد قصور و بی انضباطی به خود آییننامه انضباطی خاص هر کارگاه تفویض شده است. لیکن بر خلاف آنجه در دادخواست سازمان بازرسی کل کشور ذکر شده تعیین این موارد در اختیار مطلق کارفرما قرار نگرفته است بلکه ماده (۴) آییننامه رسمیت داشتن آییننامه انضباطی کارگاه را موکول به تایید آن در اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی محل دانسته و تبصره (۱) این ماده نیز مرجع مذکور را مکلف نموده تا این آییننامه را از نظر تطبیق با قانون کار و مقررات مرتبط مورد بررسی قرار داده و در صورت عدم وجود هر گونه مغایرتی نسبت به تایید آن اقدام نماید، پس همان گونه که ملاحظه میشود هیچ گونه تخلفی در وضع این آییننامه صورت نگرفته است.
۲ـ در خصوص درخواست ابطال تبصره (۱)، (۲) و (۳) ماده (۲) «آییننامه انتخاب اعضای هیاتهای تشخیص مصوب ۱۳۸۷/۹/۲» دفاعیه این اداره کل به شرح ذیل میباشد:
اگرچه بندهای (۲) و (۳) ماده (۱۵۸) قانون کار، انتخاب نماینده کارگران و مدیران صنایع را به کانون هماهنگی شوراهای اسلامی کار استان و کانون انجمنهای صنفی کارفرمایان استان واگذار کرده است که این امر نیز در ماده (۲) آییننامه انتخاب اعضای هیاتهای تشخیص به صراحت قید شده است لیکن در برخی موارد ممکن است این کانونها در سطح استان تشکیل نشده باشند و یا در صورت تشکیل از معرفی نماینده خودداری نمایند، در این موارد تکلیف چیست؟ آیا باید از تشکیل هیاتهای تشخیص خودداری نمود و یا اینکه ضابطه دیگری برای تعیین اعضای هیاتهای تشخیص برگزید؟ همان گونه که میدانید بـه موجب حکم عام ماده (۱۳۶) قانون کار انتخاب نمایندگان رسمی کارگران در سازمان جهانی کار، هیاتهای تشخیص و حلاختلاف، شورای عالی تامین اجتماعی و نظایر آن حسب مورد توسط کانون عالی شوراهای اسلامی کار، کانون عالی انجمنهای صنفی کارگران و یا مجمع نمایندگان کارگران تعیین شده است و تبصره (۲) این ماده نیز وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی را در صورت عدم وجود تشکلات عالی کارگری و کارفرمایی مسئول انتخاب نمایندگان مزبور دانسته است پس در جایی که امکان اعمال حکم خاص ماده (۱۵۸) قانون کار وجود ندارد یعنی در حالتی که استان فاقد کانون هماهنگی شوراهای اسلامی کار استان باشد و یا این کانون از انتخاب نماینده برای عضویت در هیات تشخیص خودداری نماید مکلف به رجوع به حکم عام ماده (۱۳۶) و تبصره آن هستیم (زیرا خاص فقط در قدر متیقن خود بر عام حکومت دارد و در سایر موارد باید حکم عام را اجرا نمود.) لذا در درجه اول کانون عالی شوراهای اسلامی کار کشور مسئول انتخاب و معرفی نماینده کارگران خواهد بود و در مرحله بعد این مهم با وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی است که با توجه به عدم منع تفویض این اختیار به مدیران کل اجرایی در مقررات مربوط این امر به موجب اییننامه مصوب خود به ادارات کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها واگذار شده است. در خصوص انتخاب نماینده مدیران در هیاتهای تشخیص نیز باید گفت که تبصره (۲) و (۳) ماده (۲) اییننامه انتخاب اعضای هیاتهای تشخیص با استفاده از وحدت ملاک ماده (۱۳۶) و تبصره (۲) ان تدوین شده است. (شایان ذکر است که استفاده از وحدت ملاک یکی از مهمترین اصول تفسیر و بیان حکم در مواردی است که فاقد حکم خاص قانونیاند.) متذکر میشود با توجه به موارد فوقالذکر که همه مبتنی بر اصول مهم حقوقیاند عدم تدوین تبصرههای (۱)، (۲) و (۳) آییننامه انتخاب اعضای هیاتهای تشخیص خلاف قانون محسوب میشد.
۳ـ در خصوص درخواست ابطال ماده (۲) و تبصره (۲) و (۳) آن از «آییننامه انتخاب اعضای هیاتهای حلاختلاف مصوب ۱۳۸۷/۹/۲» دفاعیه این اداره کل به شرح ذیل میباشد:
ماده (۱۶۰) قانون کار، انتخاب نماینده کارگران در هیاتهای حلاختلاف را بر عهده کانون هماهنگی شوراهای اسلامی کار استان یا کانون انجمنهای صنفی کارگران و یا مجمع نمایندگان کارگران واحدهای منطقه قرار داده است. واژه «یا» در متن ماده نشاندهنده آن است که فقط یکی از این سه مرجع باید نسبت به انتخاب نماینده کارگران اقدام نماید. لیکن تکلیف را در حالتی که هر سه مرجع در سطح استان و جود دارد مشخص نکرده است به عبارت دیگر در حالی که باید فقط یکی از این سه مرجع نسبت به انتخاب نماینده کارگران اقدام کنند هیچ یک از این مراجع بر دیگری ترجیح داده نشده است. از سوی دیگر ماده (۱۶۴) قانون کار تدوین مقررات مربوط به انتخاب اعضای هیاتهای حلاختلاف را به آییننامه مصوب وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی موکول کرده است. همان گونه که مستحضرید آییننامهها مقرراتی هستند که مقامات صلاحیتدار مانند وزیر به منظور تسهیل اجرا و تشریح قوانین موضوعه موجود و یا در مواردی که اساسا قانونی در آن خصوص وجود ندارد وضع نموده و در معرض اجرا میگذارند. بنابراین آییننامه ممکن است با هدف تسهیل اجرای قانون و بیان جزئیات و رفع موارد ابهام و نقض آن وضع شود که در این صورت، به آن آییننامه اجرایی گفته میشود. این آییننامهها، از نظر ماهیت مکمل قانون هستند آییننامه انتخاب اعضای هیاتهای حلاختلاف نیز از این قبیل آییننامهها محسوب میشود پس در این آییننامه باید راه حلی برای مشکل مقرر در ماده (۱۶۰) قانون کار ارائه میشد تا بتوان با دلیلی منطقی و قابل توجیه یکی از این سه مرجع را بر دیگری ترجیح داد زیرا تعیین هر یک از این مراجع به عنوان مرجع انتخاب کننده نمایندگان کارگران در هیاتهای حلاختلاف بدون دلیل، ترجیح بلا مرجح محسوب میشد که خلاف منطق و قواعد حقوقی است لذا در این آییننامه ضابطه «تشکل کارگری حائز اکثریت» به عنوان ضابطه ترجیح تعیین شده است که ضابطهای معقول و متعارف بوده و در عین حال مغایرتی با قانون ندارد ضمن آنکه در مقاولهنامههای سازمان بینالمللی کار نیز ملاک مزبور یک هنجار پذیرفته شده میباشد.
در صورت فقدان چنین تشکیلاتی در سطح استان و یا عدم انتخاب نماینده از سوی تشکل استانی نیز باید راه حلی برای رفع مشکل ارائه میشدکه اینجا نیز با رجوع به حکم عام ماده (۱۳۶) قانون کار و تبصره (۲) آن به دلایل اشاره شده در بند (۲) این نامه تبصره (۲) و (۳) ماده (۲) آییننامه انتخاب اعضای هیاتهای حلاختلاف تدوین شد تا همان طور که گفته شد زمینه اجرای صحیح قانون کار فراهم شود. مسلماً اذعان مینمایند که اتخاذ هر راه حلی جز این امر تخلف محسوب میشد.
۴ـ در خصوص درخواست ابطال بند (۵) «دستورالعمل شماره ۱۷ روابط کار صادره به شماره ۲۱۵۳۸ ـ ۱۳۹۰/۳/۱۶» دفاعیه این اداره کل به شرح ذیل میباشد:
الف ـ به موجب تبصره (۴) الحاقی قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایهگذاری صنعتی به ماده (۷) قانون کار مصوب ۱۳۸۷/۸/۲۵ مجمع تشخیص مصلحت نظام و تجدید آن در تبصره (۴) ماده (۴۱) «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب ۱۳۹۴/۲/۱ مجلس شورای اسلامی کارفرمایان موظفند به کارگران با قرارداد مدت موقت به نسبت مدت کارکرد، مزایای قانونی پایان کار را به ماخذ هر سال یک ماه آخرین مزد پرداخت نمایند.
ب ـ به موجب بند (د) ماده (۲۱) قانون کار قرارداد کار در صورت انقضاء مدت قرارداد صرفاً در صورتی خاتمه مییابد که قرارداد به صورت صریح یا ضمنی تجدید نشده باشد، پس با تجـدید قرارداد مدت موقت، قرارداد قبلی خاتمه نمییابد بلکه به حیات خود تا پایان مدت تعیین شده جدید ادامه میدهد. لذا تا قبل از پایان مدت تعیین شده جدید حق مطالبه مزایای پایان کار برای کارگر ثابت نمیشود (حقی از اساس ایجاد نمیشود).
ج ـ به کارگری که اقدام به ترک کار میکند مزایای پایان کار تعلق نمییابد که این امر در سایر بندهای این دستورالعمل ذکر شده (و البته مورد شکایت قرا رنگرفته است) و با توجه به اینکه خارج از موضوع شکایت سازمان بازرسی کل کشور است صرفاً مزید استحضار آن عالی جنابان به مهمترین دلایل این امر پس از اتمام دفاعیات و در پایان این لایحه اشاره میشود.
د ـ از جمع مقدمات فوق این نتیجه استنباط میشود: با توجه به اینکه حق مطالبه مزایای پایان کار، صرفا در صورت پایان کار برای کارگر ایجاد میشود و با عنایت به اینکه به کارگری که ترک کار میکند مزایای پایان کار تعلق نمیگیرد و از سوی دیگر نظر به اینکه قرارداد مدت موقتی که تجدید میشود تا سررسید جدید خاتمه نمییابد، لذا چنانچه کارگر دارای قرارداد موقتی که قراردادهای قبلی او تمدید شده است ترک کار کند از مزایای پایان کار محروم میشود.
شایان ذکر است بر مبنای همین امر است که کارگر دارای قرارداد مدت موقت چنانچه در پایان هر قرارداد نسبت به دریافت مزایای پایان کار خود اقدام ننماید(و به عبارت بهتر قراردادهای سابق را تسویه ننماید) در هنگام تسویه حساب نهایی با کارفرما مستحق دریافت مزایای پایان کار برای تمامی سالهای کارکرد خود (کل سابقه) بر مبنای آخرین حقوق دریافتی خواهد بود. با توجه به این امر و نیز نظر به قاعده فقهی ـ حقوقی «من له الغنم فعلیه الغرم» چنین کارگری در صورت اثبات ترک کار و عدم دریافت مزایای پایان کار در قراردادهای سابق مستحق دریافت مزایای پایان کار کل مدت کارکرد خود نخواهد بود و هرگونه حکمی جز این مصداق مثل معروف یک بام و دو هوا محسوب خواهد شد.
در پایان و جهت مزید استحضار متذکر میگردد محروم شدن از مزایای پایان کار کارگری که بر خلاف تعهدات قانونی خود و ضوابط تعیین شده قانونی و بر خلاف آیه شریفه اوفوا بالعقود و حدیث نبوی المومنون عند شروطهم اقدام به نقض قرارداد مینماید و قبل از اتمام مدت، به تعهدات خود پشت پا زده و به صورت یکجانبه و خودسرانه و بر خلاف اصل لزوم قراردادها ترک کار میکند، امری کاملاً منطقی و موجه است. الزام کارفرما به پرداخت مزایای پایان کار به دلیل تعارض با اصل عدم، نیازمند دلیل و مستند قانونی است و از آنجا که در قانون کار و مقررات مربوط پرداخت مزایای پایان خدمت به کارگری که اقدام به ترک کار یعنی فسخ یکجانبه قرارداد کار بدون رعایت تشریفات قانونی مینماید، پیشبینی نشده است. بنابراین الزام کارفرما به پرداخت مزایای مذکور به چنین کارگری خلاف قانون میباشد. موکداً تاکید مینماید الزام کارفرما به پرداخت مزایای پایان کار به کارگری که ترک کار کرده است با عدالت سازگار نیست و تشویق خاطیان و عهد شکنان به نقض تعهدات قانونی آنها است. با عنایت به مجموع موارد فوق تقاضای رد شکایت شاکی را مینمایم و ضمنا در صورت صلاحدید خواهشمندم ترتیبی اتخاذ فرمایید تا نماینده وزارت متبوع برای دفاع در جلسه آن هیات حضور به هم رسانند.»
در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری ارجاع شد. این هیات در خصوص تقاضای سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر ابطال ۱- تبصره ماده ۲ آییننامه شماره ۱۰۴۵۸-۱۳۸۸/۱۰/۱۵ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ۲- تبصرههای ۱، ۲ و ۳ ماده ۲ آییننامه انتخاب اعضا هیاتهای تشخیص به شماره ۹۱۹۱۰-۱۳۸۷/۰۹/۰۲ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ۳- ماده ۲ آییننامه و تبصرههای ۲ و ۳ انتخاب اعضای هیاتهای حل اختلاف به شماره ۹۱۹۱۱-۱۳۸۷/۰۹/۰۲ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب دادنامه شماره ۲۵۰-۱۳۹۵/۱۰/۲۹ رای به رد شکایت صادر کرده است و رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان قطعیت یافته است.
بخوانید: متن دستورالعمل شماره ۱۷ روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی
